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职业教育扶贫政策的回顾与展望

    职业教育扶贫是教育扶贫的一种方式,旨在根据不同贫困地区和不同贫困人口的实际需求提供支持和援助。自党的十八届五中全会上提出“农村贫困人口实现脱贫,解决区域性整体贫困”的目标要求以来,“发展职业教育”频频出现在扶贫政策中,成为了我国扶贫工作中的重要举措。习近平总书记在2015年举行的中央扶贫开发工作会议上强调“国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向职业教育倾斜”。可见,我国政府把职业教育定位为扶贫攻坚战中推进精准脱贫最直接、高效的措施。笔者在梳理职业教育扶贫政策的发展历程及特色计划的基础上,总结职业教育扶贫政策的典型特征,并探讨职业教育扶贫政策的进一步发展方向,以期为职业教育促进脱贫攻坚工作提供参考。

一、职业教育扶贫的理论基础和现实诉求

(一)职业教育扶贫的理论基础

在有关贫困的相关理论中,具有代表性的是贫困循环累积理论、能力贫困理论及动态贫困理论。贫困循环累积理论来自瑞典制度经济学家冈纳·缪尔达尔提出的循环累积因果理论。该理论认为社会系统中的各种要素相互联系和影响,形成了一个相互作用和影响的封闭循坏链条。该理论应用于贫困领域,则产生了贫困循坏累积理论,由此形成两种特色的贫困循坏模式:一是在经济落后地区,人民群众收入低、生活条件差、健康状况差,导致工作效率低,收入低,最终形成贫困循环累积;二是在经济不发达地区,人民群众收入、教育水平低,劳动力素质低,从而导致收入低,由此形成贫困循环累积[1]。而职业教育作为促进就业、改善民生及推动经济增长的重要基础,旨在通过教育提高个体的劳动技能水平,提高社会生产率,阻断贫困的循环累积。

能力贫困理论是诺贝尔经济学奖的获得者阿马蒂亚·森(Amartya Sen)在研究贫困问题时提出的。阿马蒂亚·森认为贫困的本质并非是低收入,而是可行能力的剥夺,即贫困人口缺乏满足自身基本需要的包括智力、自我调节及沟通能力等在内的能力[2]。能力贫困理论的重要贡献在于突出解决贫困的关键是重建贫困人口的自我发展能力,消除或减轻贫困,而不单纯靠政府投入及发放救济,既授人以鱼、又授人以渔。能力贫困理论的观点与职业教育扶贫的理念不谋而合,即通过补给教育资源,使贫困人口具备满足自身基本需要和发展的职业能力,以“授之以渔”的方式帮助贫困人口脱贫。

动态贫困理论是当前精准扶贫工作所依据的重要理论之一。赵锐等人指出,动态扶贫旨在根据不同贫困人口的贫困状况进行动态识别,为其提供精细化且具有针对性的扶贫策略,因材施教、因地制宜,对贫困人口实行动态追踪和退出机制,提升贫困人口的能力[3]。职业教育旨在为不同需要的贫困人口提供不同的教育与培训,增强其脱贫致富的能力,帮助其真正脱贫。

由此可见,职业教育扶贫是“授之以渔”的扶贫方式,通过教育和培训提高贫困人口的职业能力,阻断贫困在代际间的传递,从而实现脱贫致富的目的。

(二)职业教育扶贫的现实诉求

近年来,国家越来越重视扶贫攻坚、改善民生等工作。职业教育扶贫作为可用来提升贫困地区人口的生存能力和发展能力的教育,自提出起便引起了社会各界的广泛关注。职业教育有助于开发农村等经济不发达地区的人力资源,将原本的人力负担转换为有助于个体生活状况改善和社会经济发展的人力资源,从根源上提升贫困人口的生活质量和幸福感。

职业教育主要从以下几个方面促进贫困区域的扶贫工作:首先,职业教育为贫困人口提供更丰富的就业机会和就业选择,即为贫困人口提供了更宽广的就业平台;其次,职业教育在一定程度上提升了贫困人口的职业技能水平和学历层次,即提升了贫困人口的教育水平;最后,职业教育有助于改善贫困人口的就业性质,从较单一的农业生产,拓展到更丰富的就业领域。

二、职业教育扶贫的政策演进及特色计划

(一)职业教育扶贫的政策演进

职业教育扶贫是许多国家和地区的重要的施政方略,我国职业教育助力扶贫的想法从20世纪90年代开始萌芽,到如今写入国家发展的政策规划中,受到国家及社会各界的广泛关注和大力支持,其演进过程大致可以分为初始萌芽时期、酝酿形成时期及蓬勃发展时期三个阶段。

1.初始萌芽时期

20世纪90年代,国家颁布的一系列政策,已开始或多或少地将职业教育与国家扶贫工作联系起来。1994年,国务院颁布的“八七扶贫攻坚计划”强调:“科教部门要积极推进贫困地区教育改革,加强职业教育。”该文件表明了职业教育在推进贫困地区教育改革和人力资源中的基础地位。1996年5月颁布的《中华人民共和国职业教育法》强调了职业教育与国家教育事业及经济发展的关系。国家需要采取措施,发展农村、少数民族、偏远地区的职业教育,协助妇女、失业人员及残疾人等群体进行职业教育。通过职业教育使得上述群体能够有一技之长,在社会上安身立命,脱贫致富。”21世纪之前,国家重要部门颁布的扶贫政策已提及了职业教育与脱离贫困之间的紧密联系,对于两者关系进行初步理论探讨,但尚未建构职业教育脱贫的落地实施方案。

2.酝酿形成时期

21世纪初,通过职业教育扶贫、扶智得到国家和社会越来越多的重视,国家各级教育行政部门陆续颁布了一系列政策,在此期间,出现了相关政策以促进职业教育扶贫方案落地。2001年6月,《中国农村扶贫开发纲要》提出:“农民科学文化素质的培养必须被视为扶贫开发的重要任务,包括有针对性地开展各类职业技术学校教育和各类短期培训。提高农民掌握先进技术的能力是增加贫困人口经济收入的重要举措,也是促进贫困地区扶贫的根本途径。”2005年10月,国务院发布重要文件指出要将中等职业教育发展与消除贫困相结合。在此基础上,从2005年起,推进职业教育扶贫落地的“雨露计划”在贫困地区推广实施,该计划旨在通过职业教育培训,促进贫困地区农村新增长的劳动人口有一技之长,带动全家脱贫。此后,国家中长期教育改革与发展规划纲要等多个文件中都强调了职业教育的重要价值,教育扶贫、尤其是职业教育扶贫的观念受到越来越多的关注,发展职业教育以助力脱贫致富的观念逐渐深入人心。

3.蓬勃发展时期

2013年,习近平总书记在湖南考察时首次提出“精准扶贫”的理念。政府部门出台了职业教育精准扶贫的相关政策文件,职业教育扶贫进入了新的阶段。2014年,国务院发布文件指出,加大对于农村和贫困地区职业教育支持力度。特别是在十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议召开后,职业教育扶贫进入了蓬勃发展的阶段。2015年,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,多次提到实施职业教育扶贫工程,以期阻断贫困代际传递。2016年3月,国家十三五规划纲要发布,职业教育扶贫被落实到一系列的脱贫规划中。2016年11月,国务院颁发的《“十三五”脱贫攻坚规划》指出,要加强职业培训,尤其是贫困人口职业技能的培训。同年12月,教育部等多部门共同颁布了《教育脱贫攻坚“十三五”规划》,将职业教育扶贫在教育脱贫攻坚规划中的地位提到了新的高度,帮助贫困人口就业创业,使得每个人都有可能通过职业教育实现家庭脱贫,尤其是通过建档立卡的形式使贫困学生免费接受中等职业教育或获得国家助学金,达到精准扶贫的目的。2017年1月,《国家教育事业发展“十三五”规划》指出,要加快发展现代职业教育,重点支持贫困地区建设一批服务现代产业发展和扶贫开发等重点工作领域的高水平职业学校。此外,为了落实西部经济欠发达地区扶贫工作,2016年至今,教育部、国务院扶贫办等部门也颁布了一系列重要支持文件,如《职业教育东西协作行动计划》等。这一系列文件对于东部地区职教集团与西部地区的结对帮扶的目的、内容及路径等均进行了说明,大力推动了职业教育的发展,助力精准扶贫政策的落地。

(二)职业教育扶贫的特色计划

我国职业教育扶贫经历了较长时间的发展,在政府各部分政策的引领和支持下,形成了一些特色的指导实践操作的政策,比较有代表性的是早期的“雨露计划”和最新的“行动计划”等。探讨典型的计划,有助于总结经验并为后期类似的计划类政策的颁布和实施提供借鉴。

1.雨露计划

“雨露计划”是政府主导和早期实施的职业教育扶贫的重点项目。该计划从2005年首次提出以来,得到了政府多部门推动及各级各类学校支持。经过十多年的发展,“雨露计划”从最初只关注农村新增长劳动力的短期培训和中高职教育补助,转变为目前的重点关注通过职业教育帮助农村贫困家庭新成长的劳动人口精准脱贫。2015年6月,国务院扶贫办、教育部、人力资源和社会保障部共同发布文件指出,“雨露计划”的工作目标是通过国家政策的大力支持,促进农村贫困家庭子女在初中或者高中毕业后接受适合的职业教育的比例稳步上升,帮助贫困家庭新成长劳动力学会一技之长,创业就业能力提升,家庭工资性收入有所提高,促进全家脱贫。该计划提出精准扶贫、直补到户;就业导向、群众自愿;政府推动、社会参与的工作原则。该计划服务人群定位为子女接受中职或高职教育的农村贫困家庭中,每生每年3 000元左右的补助资金通过一卡通等形式进行直接补助给符合条件的农村贫困家庭。2016年,一项基于四省“雨露计划”的实施调查研究表明,“雨露计划”显著改善了中职学生的就读情况,试点县的实施效果明显[4]。

2.行动计划

“行动计划”是职业教育东西协作行动计划的简称。中国东部和西部地区的经济发展不平衡,东部地区有着支援西部大开发的悠久历史。然而,真正系统、全面地通过东部资源推进西部职业教育扶贫要从“行动计划”开始。该计划从宏观区域发展的角度强调职业教育在精准扶贫中的作用。2017年,《贯彻落实〈职业教育东西协作行动计划(2016—2020年)〉实施方案》明确指出了职业教育与精准扶贫的关系。该方案明确了“行动计划”的目的,即通过东西部扶贫协作,将精准扶贫与职业教育发展相互结合。拓宽职业教育资源,提升西部地区中职和高职院校的办学水平,最终达到精准脱贫与职教发展良性互动发展的目的。方案目标区域为新疆、西藏、四省藏区、东部10个职教集团与滇西10州市以及其他符合条件的区域。为了推进“行动计划”,《职业教育东西协作行动计划滇西实施方案》应运而生,以期将滇西地区作为试点样本,积极推进其他地区的工作。该方案的主要目的是搭建上海、天津、江苏、浙江和东部10个职教集团对口帮扶滇西10州市职业教育发展的平台,精准识别和组织动员滇西各个贫困地区建档立卡的贫困家庭学生到东部地区接受优质的职业教育,通过一系列路径,积极完善滇西职业教育,形成东西协作长效发展机制。本计划的主要内容包括实施东部四省(市)滇西招生兜底行动计划、实施职业教育基础能力提升计划、新增劳动力东部就业计划、推进滇西职业教育国际交流及加快构建滇西职业教育体系。该计划对于加强东西部职教沟通,助力西部职业教育的长期发展具有深远的意义。

三、职业教育扶贫政策的典型特征

从上世纪末到现在,国家出台了一系列职业教育扶贫文件,建立起了具有我国特色的职业教育扶贫政策体系,形成了如下典型特征。

(一)职业教育扶贫对象的特定化

我国职业教育扶贫的对象人群主要分为两大类:农村贫困家庭子女和缺乏技术的劳动力群体(大多是贫困地区的农民)。例如,对于农村贫困家庭子女,通过“雨露计划”,促进中职生免费入学,帮助农村适龄劳动人口掌握劳动技能,进而脱贫致富;通过“行动计划”,将优质的东部职业教育资源引入西部,服务西部贫困落后地区中职生和高职生的生涯发展,促进西部偏远落后地区中职生和高职生的能力提升,防止个体因为能力贫困导致代际贫困。对于缺乏技术的劳动力群体,通过职业技能培训,增加他们在劳务输出、乡村旅游、生态护林、林下经济、节能环保等方面的相关职业技能,实现脱贫与职业技能培训的精准对接。

(二)职业教育扶贫主体的丰富化

贫困问题是个复杂的问题,降低或消除贫困尤其需要多元主体的共同参与,合力解决。我国不同的行政部门颁布了众多的职业教育扶贫政策,同时其他部门和机构作为政策中的规定单位助力职业教育扶贫。比较有代表性的单位有中央组织部、教育部、国家扶贫办、国家重点科研院校及各类企业,地方各级党政机关,尤其是边远地区贫困县的机关在职业教育扶贫过程中发挥了重要作用[5]。此外,越来越多的社会组织加入到职业教育扶贫的工作队伍中,行动计划中的职教集团,在落实东西协作帮扶工作中做出了巨大贡献。通过多方合作,有助于有效实施职业教育扶贫政策。

(三)职业教育扶贫内容的多样化

职业教育扶贫的目的不仅是提高贫困人口的能力,还需要关注贫困人口的全面整体的发展。扶贫与扶智均需要反映在职业教育扶贫过程中。一方面,通过给予贫困地区的学生与经济发达地区学生类似的职业教育资源,提升贫困落后地区学生的实用职业技能;另一方面,在对中职生和高职生进行职业教育时,也注重对于学生正面价值观的引导和培养。通过提供多样化的职业教育的内容,促进贫困地区学生的全面、整体的发展。

(四)职业教育扶贫路径的精准化

职业教育扶贫需要达到精准化的目的,需要通过特定的路径,尤其是通过建档立卡制度,精确识别特定的贫困人口及其动态情况。同时,有针对性地提供各类精确帮扶措施,通过职业教育,帮助贫困人口提升职业能力,精确管理和评价贫困人口的职业能力发展,帮助贫困地区的人口从根源上脱离贫困。

四、职业教育扶贫政策的趋势展望

当前,我国处于脱贫攻坚战的关键时期,发展职业教育脱贫是助力贫困人口迈进全面小康社会的极其重要的举措。展望职业教育扶贫政策的发展趋势,主要包括以下几方面。

(一)职业教育扶贫对象:培养持续脱贫能力

从长远角度来看,职业教育扶贫,关键是培养贫困个体的可以持续脱贫的能力,防止农村贫困人口的返贫[6]。因此,今后的职业教育扶贫政策应更加关注贫困人口的需求,从以下视角推进贫困学生的可持续发展:一是打造平民化和个性化的职业教育体系,针对农村贫困人口提供针对性的实用职业技能,基于贫困中职生和高职生提供适合的职业教育;二是在贫困群体中营造良好的职业教育环境,通过多种路径培养贫困人口的持续脱贫能力,提升贫困人口的幸福感。

(二)职业教育扶贫主体:搭建开放共享机制

政府及市场的有效参与有助于扶贫成效的发挥,职业教育扶贫也离不开多元主体的合力作用。一方面,可以通过搭建多元主体平台,充分调动政府、企业等助力职业教育发展;另一方面,丰富企业及社会组织参与职业教育扶贫的路径,增强各类资源的整合和共享。以职业教育为契机,立足多元主体的开放共享机制,营造优良的脱贫攻坚的社会氛围,大力激发贫困人口内在的获得感和价值观,促进贫困人口主动脱贫,为我国实现2035年基本实现社会主义现代化目标打下基础。

(三)职业教育扶贫形式:创设丰富多样的内容

不同的贫困群体适合不一样的职业教育。针对不同贫困群体的特定需求,在原有的职业教育内容上,拓宽、细化、丰富相应的职业教育内容。例如,针对职业教育东西协作行动计划中的地区,充分发挥合作院校的职业教育优势,结合对接院校的特色,将职业教育内容不断丰富和完善,因地制宜,创设适合西部职业院校需求的职业教育扶贫内容,进而更大程度、更高效率地推进我国欠发达地区的职业教育发展,促进贫困地区人口的职业能力的提升,从根本上推进脱贫攻坚的进程。

(四)职业教育扶贫路径:深化精准扶贫措施

职业教育扶贫取得成效离不开精准扶贫的理念,尤其是在全面深化改革时期,通过职业教育精准扶贫是帮助贫困人口脱贫的重要路径。深化精准扶贫的措施是重要的课题。新时期职业教育扶贫政策应关注以下几点:一是加大职业教育精准扶贫教育的法治政策,体现职业教育扶贫的国家意志;二是建立以目标导向的职业教育精准扶贫机制,大力提升职业教育扶贫的效率;三是完善职业教育精准扶贫的动态管理机制,加强贫困人口的可持续脱贫能力,提升贫困人口的生活水平和幸福感。



来源:职业教育研究


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